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创业评论

营造良好政策环境支持农民工返乡创业创新


人们由农民工等返乡下乡创业和农村新产业新业态的发展,自然想到上世纪70年代末到90年代中国乡镇企业的异军突起,对农村的经济社会发展产生了重大影响。当前,确实需要拿出当年支持乡镇企业发展的精神,营造支持返乡下乡创业浓厚氛围,大力发展农村新产业新业态,促进形成新的异军突起。

  国研视点

  我国在上一轮经济高速增长和农业国工业化、城镇化的结构转变中,乡镇企业异军突起、不发达地区农民流动就业和与之相连的两三亿农民工,功劳巨大。近些年,经济进入结构性矛盾突出、传统发展动力弱化、增速减缓的新常态,外出农民工大部分仍在发达地区和城市起作用,部分返回中西部后发展地区创业。近5年进城农民工返乡创业年均以两位数增长,造就大批小微企业和农业新经营主体,显示出推动产业发展,补“三农”短板,带动农民就业增收,促进脱贫和农村小康的积极作用,成为大众创业、万众创新的一部分,推进农业供给侧结构性改革,增进农村发展新动能,受到全社会的关注。

  近年来,农民工返乡创业创新浪潮的兴起,首先是新阶段的发展要求和农民工的自主选择。仔细分析,前一阶段在经济崛起和以沿海发达地区为主的工业化、城镇化快速推进下,取得巨大成就的同时,也由于国际金融危机影响外需,城乡二元体制影响农民、农民工利益,与“三农”、农民工需求相关的供给弱,脱离其需求的供给过剩等原因,导致东部、中部、西部区域之间,城乡、工农之间差距过大,结构性矛盾突出。特别是中西部农民工流出地多为传统农区,青壮年外出打工,虽然也使流出地农村人口增收,但农村劳动力弱化,老人、儿童、妇女三留守,乡村经济结构改变不大,多是传统农业,就业渠道狭窄,收入低下,缺乏创新发展内生动力。小生产与大市场的矛盾、小企业与大企业关系失调的矛盾也在增大。进入新常态阶段,发展绕不开这些结构性、体制性矛盾的解决。同时发达地区要素成本和资源、环境压力上升,产业转移加快,家分两地的农民工也在寻求发展出路:大部分继续流动就业,争取在就业城镇安居乐业、成为权益平等的市民,一部分则利用打工提高的人力资本和积累资金,抓住中西部地区基础设施改善、资源潜力显现、“三农”短板和土地流转机遇,返乡创业,并较快发展,成为阶段性现象。

  其次是农民工返乡创业受到改革推进和支持政策的激励。深化改革,简政放权,发挥市场决定性作用,更好发挥政府作用,坚持发展以人民为中心,鼓励创业创新,国务院继2008年出台支持农民工等返乡创业的政策,2015年、2016年又连续发出《关于支持农民工等人员返乡创业的意见》《关于支持返乡下乡人员创业创新促进农村一二三产业融合发展的意见》,地方政府结合实际贯彻落实政策,形成与农民工返乡创业创新的互动。2017年中央一号文件又指出,健全农业劳动力转移就业和农村创业创新体制,“支持进城农民工返乡创业,带动现代农业和农村新产业新业态发展。”“整合落实支持农村创业创新的市场准入、财政税收、金融服务、用地用电、创业培训、社会保障等方面优惠政策。”这将推动农民工返乡创业创新进一步发展。

  认识返乡农民工创业创新的意义

  当前,为了更积极主动地开展支持农民工返乡创业创新工作,我们要深入学习以习近平同志为核心的党中央有关发展以人民为中心、创业创新、创新驱动指示精神和相关政策,结合对本地农民工“双创”实践的深入调研,充分认识返乡农民工创业创新的内涵和意义。

  第一,农民工返乡创业实际是在后发展地区集中在城市打工获得的人力资本优势和积累资金,与家乡的资源、人脉优势,同市场需求对接,形成有生机活力的众多民营小微企业和农业新经营主体,在经济洼地和薄弱环节做发展的突破。据调查,一般每个欠发达县都有几万、十几万外出农民工,已有数以百计、千计的人回乡创业。他们的创业,相对家乡农区,是从发达地区“引进”农民工中的人才,“引进”农民工在发达地区市场经济、工业化和城市里所掌握的技术、信息、经济理念和资金,具有开放性、城市对乡村的带动性,同时,他们又有根在家乡的优势,创业具有草根性;所办企业产权明晰、经营自主、利益直接,具有内在活力。集中这些优势,从小企业起步,比较实际,分散结构调整变革的风险,提高创业发展的成功率。

  第二,农民工返乡创业推动后发展地区镇村产业多元发展,引领经济结构调整,特别是推动对传统农业的改造,发展多种经营、三产融合的绿色商品农业和农游一体化的服务产业。创业带动的产业发展,一是将在外打工从事的二三产业结合家乡条件转移过来,或利用在发达地区所学经营管理与技术提升本地二三产业;二是利用当地优势资源发展有市场前景、地方特色、三产融合的绿色商品农业;三是新兴生态旅游养生产业;四是从信息化和流通服务入手,发展“互联网+”线上线下结合的综合经营。最重要的进展是在农村、农业领域,因为这里经济最薄弱,空间大;虽然市场温饱型大宗农产品充裕,但缺少生态、优质、多样化、方便食用的农产品;农村有半闲置的土地和农业劳动力,提供了发展机遇。在这种情势下农民工创业发展的农业,主要是优质畜禽、蔬菜、水果、水产、山林特产,是规模化、有较多新技术和资本要素投入,三产融合价值链延长收益较高的集约农业。有的还将生态农业与旅游养生结合起来。他们是创新农业产业体系和经营体制,发展现代农业的一支骨干力量。

  第三,农民工返乡创业推进镇村产业市场、技术、制度、组织创新,也助力后发展地区摆脱片面发展城市工业、拼资源、高污染的老路,走上新路。一是市场创新,农民工创业者及其小企业触觉广布,感受市场、社会萌生的新需求,组合要素供给产品,成为一些新市场、新产品、新业态的开拓者。二是技术创新,引进沿海先进技术,对本地传统技艺继承创新,面对新市场、新产品解决新问题,小改小革层出不穷。三是制度创新,创业者组织民主管理联合服务的协会、合作社,推动农民承包土地经营权流转、入股和融资制度创新。四是组织创新,有农户+合作社,“龙头企业+农户+小企业”,“互联网+”及小企业的产业集群、一村一品、特色村镇。农民工返乡创业创新,推动生产力、生产关系发展,也蕴含发展方式转变,不再片面追求GDP和工业城市发展,拼劳动力、资源,牺牲环境,而走向创新、协调、绿色发展,民众广泛参与和共享发展。

  第四,农民工返乡创业有很强的成长性和对就业增收脱贫致富的带动性。一方面,一些农民工到沿海谋求就业发展,适应市场和工业化发展需要,不仅掌握了工商技术,也学习培养了一种工商精神,成为返乡创业成长发展的推力。另一方面,创业所办产业符合市场需要,是绿色发展,机制合理,也使其有可持续性和成长性。创业促产业发展,带动就业,推动脱贫增收。遵义市汇川区板桥镇娄山关村,原是省级贫困村,靠农民工返乡创业形成藤编、农家旅馆两个产业集群和一个天麻合作社,带动440多户参与经营,带动千余人就业增收,变为小康示范村。这样的事例很多,说明农民工返乡创业在精准扶贫、农民小康中发挥着积极作用。

  第五,农民工返乡创业推动后发展地区新农村建设和城镇化进程。经风雨、见世面的农民工返乡创业,给农业、农村经济注入新要素、新活力,增加较高素质人才,培养新型农民、企业家,培育创业榜样、精神,充实基层干部队伍,是新农村建设的骨干力量。还推进农村“三留守”、子女教育、农民工安居乐业社会问题的解决。农民工返乡创业不仅仅是退回农业,他们创办的规模稍大的工商企业、农业产业化龙头企业多是在小城镇和县城,为城镇提供产业支撑,一些农民工在发达地区受二元体制阻碍不能落户就业城镇,返乡创业实现了落户城镇的突破,并带动农民就近转移。“十三五”规划强调,以人为核心的城镇化,其中中西部地区中小城镇将吸收就近转移1亿人,可以预见,农民工返乡创业和小城镇吸收农民工将融入和推动新型城镇化的潮流。

  以改革创新解决农民工返乡创业难题

  自中央出台农民工创业扶持政策以来,各地区农民工返乡创业意识、意愿不断增强,返乡创业加快发展,支持农民工返乡创业,已成为政府的重要任务。这就要在提高农民工返乡创业创新认识的基础上,很好领会和落实国家已制定的政策,搞好服务,并通过改革创新解决农民工返乡创业中的诸多难题。

  一是要尊重返乡农民工的创造,着力营造良好创业环境,积极支持和引导返乡创业。我国改革发展的成功之道,是实事求是,尊重群众的创造,现今后发展地区县乡推进改革发展,就要尊重农民工等返乡人员的创造,尊重、支持、保护他们创业创新的积极性、主动性、创造性,营造好的政策环境,让他们的创业潜能和在偏远山沟沟里燃起的创业火花,不因领导的失责、失误而泯灭在历史的长河中,而能够充分发挥,成为解决农村空心化、“三农”短板、三留守的新动力,发展镇村二三产业、现代农业的重要引擎,带动就业增收脱贫致富的重要途径。要处理好政府与市场的关系,尊重农民工创业者及其企业的市场主体地位和权益,把政府放在提供公共服务的位置,担当提供政策支持、公共服务、协调管理的责任。政府的引导主要是因地制宜,走群众路线,用群众中的好经验、带头人做示范,以政策、规划和制度化的激励约束机制来引导和规范。

  二是整合落实支持农村创业创新的市场准入、财政税收、金融服务、用地用电、创业培训、社会保障等方面优惠政策。在市场准入上简政放权,法律、政策非禁即准入,创造返乡农民工自主创业的宽松环境,维护其产权收益;在财政税收上降税减费,多予少取,创业初期宜只予不取。对农民工返乡创业,既要改变以往不少地方重招商引资、轻农民工创业的双重标准,实行平等对待、普惠政策,又要对农民工在后发展地区创业、发展小企业、农业、带动民众就业和低收入人口增收,落实相关优惠政策。小企业因在商品买卖、资金融通上与大企业缺乏平等的谈判地位,往往利益受损,影响市场活力与公平,影响多元均衡发展和就业,实行差别化的扶持政策正是对市场机制失灵的补充和完善。

  三是围绕创业基本需求强化政府公共服务。创业发展取决于创业者的自主努力,也与政府、市场、社会的服务密切相关。政府首先要搞好公共服务,这涉及创业咨询、培训,用地、招工、融资、基础设施建设管理等。鼓励各地建立返乡创业园、创业孵化基地、创客服务平台,开设开放式服务窗口,提供一站式服务。有的地方依托小城镇建返乡创业园区,使入园农民工创业有场地,厂房设施租金优惠,同时有扶持政策,配套服务,形成三位一体的综合服务平台和孵化器;有的是“一个服务中心、多基地、广覆盖”模式,让园区内外创业都得到配套服务。要切实开展创业创新培训,搭建网上服务平台。一些创业服务,如融资、人才培训、创业辅导、产业集群的共同服务,既有政府公共服务,又涉及市场、社会服务,政府要起到引领作用,形成协作服务机制。

  四是农民工返乡创业的一些难题,要通过改革创新来解决。面对创业贷款难,支持农民工返乡创业发展,需要有农村金融体制的改革,既要政府解决贷款担保、贴息的资金支持,又要金融机构创新金融产品和服务,社会建立中小企业贷款担保基金及机构,推进农村信用体系建设,完善创业企业信用评定机制。面对创业用地难,搞好农地确权、三权分离、经营权流转;完善新增建设用地的保障机制,将年度新增建设用地计划指标确定一定比例,用于支持农村新产业新业态的发展;允许通过村庄整治、宅基地整理等节约的建设用地采取入股、联营等方式,重点支持乡村休闲旅游养老等产业和农村三产融合发展。面对人才短缺、创业能力提升难,需要完善人才市场,奖励创新发明,开展创业培训、指导、咨询服务,支持发展行业组织和创业者协作。同时,政府要简政放权,转变管理服务体制,改变重官办、招商,忽视民众创业的倾向,形成以农民工创业者为主体,市场主导,政府服务引导,社会多方协作的机制。总之,要以改革释放创业创新活力,以创业创新形成发展新动能、新局面。

  人们由农民工等返乡下乡创业和农村新产业新业态的发展,自然想到上世纪70年代末到90年代中国乡镇企业的异军突起,对农村的经济社会发展产生了重大影响。当前,确实需要拿出当年支持乡镇企业发展的精神,营造支持返乡下乡创业浓厚氛围,大力发展农村新产业新业态,促进形成新的异军突起。

  (作者系国务院发展研究中心农村经济研究部研究员崔传义

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